从美军看能力管理之二：军事战略管理及支持系统
军事战略是调集内部资源，生成军事能力，应对外来挑战的过程。调集内部资源，生成军事能力，是内向过程。运用军事能力应对外来挑战是外向过程。外向过程决定了调集国内资源的必要性，内向过程决定了调集国内资源的可行性。政府能够从社会中提取多少资源，取决于战时还是平时、国家战略重点、各项需求的权衡和民众的支持程度。战略综合，指将战略的内向过程和外向过程作为一个整体来筹划，实现两者的动态平衡，以达成总体最优的多重效果，主要指：既有足够的军事力量应对外来挑战，又不使内部资源调集过度冲击国民经济，同时争取使军事因素对国民经济和科技进步发挥战略驱动的杠杆作用。
图2 军事战略内外向过程
20世纪的战争和大国角逐，最终使冷战成为美苏全方位长时期的总体战。美苏之间的政治、军事冷战，激变为包括军力竞争、制度竞争、经济竞争、形象和心理竞争在内的全面战略角逐，并不可避免地延伸到各自的人才、教育、社会福利诸领域，最终影响、塑造了双方不同的军事战略模式。二战以后，美国、苏联以及各大国在战略综合上都出现过程度不同的偏差。在较长的时间内，苏联在内向过程和外向过程上都取得了较大的成功，但内向过程矛盾积累激化，最终导致内外两个过程失去平衡。美国在内向与外向过程均曾有重大的失败，但总体上在内外两个过程的平衡上超过苏联。也就是说，相对于苏联，美国战略规划的优越之处在于军队与社会的双向互动，在动态平衡中达到军民融合或民军融合。
美军的战略领导经历了由分散到统一、由低级到高级、由简单到复杂的演变过程。总体上看，这是一个走向联合、建立健全联合战略体系的过程。美军联合战略体系包含军事战略，即运用武装力量，通过使用武力或以武力相威胁，达成国家政策各项目标的艺术和科学，是军事战略的外向过程；也包含能力生成，即从社会提取和使用资源、生成军事能力的过程，是军事战略的内向过程。美军战略管理的内涵，即“以美国特有的战略文化为背景，对外部风险和内部资源进行独立评估，确立国家战略目标，明确作战能力需求，通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织编制、训练、装备、领导与教育、人员、设施七个方面)，衔接认知与行动，以国家战略目标为中心推动军队发展建设，并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”
2.1 军事战略管理框架及过程
具体而言，美军战略管理框架由四个循环的步骤组成：第一步是 战略评估 ，用于生成战略目标需求与作战能力需求；第二步是 战略指导 ，用于确立战略目标；第三步是 战略规划 ，用于制定解决方案模型；第四步是 战略实施 ，用于分解并集成作战能力需求。其中，战略指导与战略规划构成了完整的战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略和军种战略，而战略评估与战略实施则促进了兵力的生成与运用。这四个阶段不断循环，有效推动了战略管理的持续进行。
图3 美军战略管理框架的四个循环步骤
战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言，“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量，包括对比己方的实力和优势，找出敌人的漏洞和薄弱环节。经过多年的发展，美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。 在国家层面 ，美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代以来，每隔五年发布一份预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告，就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估，往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面，美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估，最后才能确定美国国家层面的需求，为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。 在国防部层面 ，通过战略环境评估，以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务，对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求，从而形成国防部层面的作战需求，并对军事安全提出要求。 在参联会层级 ，通过对作战环境的评估，细化作战能力目标，对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。
战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过 《国家安全战略》 ，并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南，为国防发展与军力运用提供最高战略指南，《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面，包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容；二是国防部部长签发的 《国防战略》 ，该战略涉及的是国家防务能力建设，由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向；三是由参谋长联席会议负责制定的 《国家军事战略》 ，其重点是支持军队能力建设和制定联合作战方针，参联会主席大致每两年向国会提交一份，内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段，对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求；四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的 《统一指挥计划》 ，作为战略到战役层面链接指导的 《兵力运用指导》 (也有译为军队应用指南，GEF)，军队长期(20年)发展计划的 《武装部队发展指导方针》 (也有译为军队发展指南，GDF)。在以上战略指南文件的指导下，各战区司令根据国家安全与外交政策目标，拟制战区战略与战役计划；各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如下图所示，在具体实施美国的国家安全战略目标时，其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现，而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。
战略规划是指在国家战略指导系统架构下，由参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划，也是美军军事战略规划的实施层核心。参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件，这些文件均由联合战略规划系统产生，主要包括5个重要文件：一是国家军事战略(NMS)，该文件提供国家军事力量的总体性目标、途径与手段，为国家安全战略与国防战略提供手段支撑。二是联合规划文件(JPD)，参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见；国防部长根据其意见，制订国防规划指导(DPG)，然后启动“规划、计划、预算与执行”系统(PPBES)。三是参谋长联席会议主席计划建议(CPR)，该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点，旨在为联合规划文件提供调整方案，修改或扩充联合规划文件的指导范围。四是联合战略能力计划(JSCP)，该文件根据国家军事战略来指导战区作战司令官完成战略规划；战区司令官将与国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划(OPLAN)中；联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划。 联合战略能力计划是联合战略规划系统和适应性规划与执行系统的纽带，也是美军军力规划的核心 。五是参联会主席计划评估(CPA)，是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录，以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺序。
图5 联合战略规划系统(JSPS)流程
战略实施旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施，分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面，主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区(职能领域)作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展，也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言，主要是其三个军种部，分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。
此外，美国国防部为提高战略管理的实际效能，在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有：一是制定年度《战略管理规划》，明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径，在国防部业务职能的范围内，通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则，来协调并改善战略管理水平。二是建立一个有效的战略管理管理框架，对战略管理体系进行控制，确保国防部战略管理目标和措施的落实，并使其正常运转，使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理，都实现了有章可循、有据可依。三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构，通过定期或不定期会议的形式，督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施，防务高层领导会议(DSLC)由国防部部长主持，每年召开两次(通常为期1～2天)，讨论最高层次的议题和优先目标，并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助。高层领导人检查小组(SLRG)由国防部长决定是否召开，讨论广泛的与各部门有关的战略主题，这些部门包括：国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织。国防部常务副部长咨询工作小组(DAWG)每周召开一次会议，在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助，并提供战略层次上的协调，计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动。
2.2 军事战略的支持系统
当前，美军战略管理主要通过基于美国国防部体系结构框架(DoDAF)的各个系统与工具来完成，它们分别是联合战略规划系统(JSPS)、联合能力集成与开发系统(JCIDS)、国防采办系统(DAS)、规划-计划-预算与执行系统(PPBE)、以及联合作战计划制定与执行系统(JOPES)。这五个联合系统，将美国国家军事战略目标、战略需求、军事能力调配、作战方案制订和实施、教育训练、重大武器装备项目研究开发以及军事资源保障有机地连接起来，最终目标是对现有条令、组织编制、训练、物资(装备)、领导与教育以及人员和设施(DOTMLPF)进行发展，以更好的实现战略目标。美军的战备、建设与作战，主要是围绕和通过这五大系统进行的；而美国的军事转型，既要通过这五大系统实施，又体现为对这五大系统的调整与改造，以增强适应能力，把握使命任务、安全环境、对手，以及科学技术的变化。
美国军队的建设与发展，就其本质而言，主要聚焦和应对以下三大问题：第一， “为什么打”(“跟谁打?”) ，即国家目标和安全环境评估问题，形成战略判断和确定战略需求，战略需求反映现有状态和期望状态之间的差距。第二， “用什么打”(“拿啥打?”) ，即根据战略需求确定资源保障和投入资源形成军事能力问题。作为人、财、物的总和，资源总是稀缺的，资源总量的确定及分配选择中的两个基本问题是：如何权衡对各种作战能力的资源投入，如何权衡当前需求与长期需求。第三， “怎么打”(“要咋打？”) ，即作战计划和战备问题。现有军事能力是作战计划的基础，同时根据作战计划中的风险、弱点以及环境与对手的重大变化，又提出新需求；得到资源保障的新需求将化为军事能力，支撑未来作战计划。这三大战略决策问题既相互联系又相互制约，既有确定性又有不确定性，保持三者的动态平衡，是对战略领导管理的基本要求。
概略地讲，联合战略规划系统(JSPS)主要解决“跟谁打”的问题，明确战略意图和战略需求；对“拿啥打”和“要咋打”提供战略制导。“规划、计划、预算与执行系统”(PPBE)、“国防采办系统”(DAS)和“联合能力集成与开发系统”(JCIDS)，解决“拿啥打”的问题，将战略意图和战略需求转变为具体的项目计划、战略计划和军事能力建设计划，并为各具体计划制订财务计划，分配资源。“联合作战计划与执行系统”(JOPES)解决“要咋打”的问题，运用现有军事能力达成国家军事战略目标。参联会主席掌管“联合战略规划系统”和“联合能力集成与开发系统”，协助国防部长对美军建设和作战进行战略指导。国防部长掌管“规划、计划、预算和执行系统”和“国防采办系统”，对美军实施总体上的领导管理。各联合总部司令是使用“联合作战计划与执行系统”的主体，遵循总统和国防部长的指令，制订地区性或功能性战争计划及实施方案。
其中，联合战略规划系统是参联会主席向国防部长、总统提供建议以及向战区作战指挥官(CCDR)提供战略指南，确立行动框架体系，是战略管理的起点。该系统由参联会主席主持。一方面，参联会主席通过该系统为总统、国防部长以及其他文职高层领导提供客观独立的军事建议，并协助总统与国防部部长制定军事战略指导思想。另一方面，它通过制定国家军事战略、联合规划文件、参联会主席计划建议、联合战略能力规划与参联会主席计划评估等指导文件来确定作战需求，并为联合能力集成与开发系统提供输入。
规划、计划、预算与执行流程是国防部资源分配与决策的核心流程，不仅将战略指导与战略优先事项转化为近期与长期的人力、物力、财力以及武装力量结构的详细计划，还对计划的贯彻与落实情况进行监督指导。该流程的主要决策结果将成为总统年度预算法案中的国防预算部分，用于说明国防部申请的具体资源事项，并对其合理性进行辩护，具体内容包括军人薪金待遇、作战与运行经费、装备采办经费、研发经费以及基础设施建设费用等。
国防采办系统主要完成满足联合部队各组成部分履行作战任务所需的武器装备的采购工作。由于装备采办周期具有不确定性，必须经过多次审查与确定才能最终完成，因此该系统与规划、计划、预算与执行流程进行密切协调。此外，由于新武器系统的研发、实验、定产、部署与维持是一个长期过程，美军引入全生命周期管理的方式进行全阶段跟踪监管，并充分考虑作战环境的变化，以确保采办决策能够应对各种类型的威胁。
联合能力集成与开发系统是美军战略管理的中心环节，在联合战略规划系统的指导下展开工作，负责支持参联会主席确定联合作战需求，并对其进行优先等级排序。同时，该系统还必须与其他流程或系统相联系，以确保能力生成可以满足各方面的需要。一是要向“规划、计划、预算与执行”流程提供如何分配输入，以确保在有限财政环境中，为作战指挥官提供军力、装备和支援的最佳组合，并提出国防部的预算方案;二是向国防部采办系统提供采办需求输入，以实施战略指导、评估与分析、协调与建议、决策与分析；三是向联合作战计划制定与执行系统提供作战途径，以确保战役计划、周密计划以及危机行动计划的制定与实施。
联合作战计划与执行系统是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统，总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素，主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动，有利于完成从战略计划制定向作战执行的转换。该系统能够确保美军战略体系向末端延伸以及资源有效分配，并促进了战略目标与作战行动的有效链接。美军为确保该系统能够适应复杂多变的作战环境，正在逐步将该系统升级为适应性计划与执行系统(APEXs)。
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