从美军看能力管理之四：分层级能力体系建设
美军军事能力建设采用了“ 国家安全目标—评估战略环境—军事行动与样式—联合作战能力—军种作战能力—能力建设项目 ”的分层级军事能力构建思路，采用自上而下、由宏观到微观的规划方法，确立了较完整的军事能力树状列表，形成了较为先进的军事能力体系构建的制度、方法和流程；并以此为基础，不断根据形势和需求的变化对列表进行修订和更新，以求为军事能力的全面高效提升提供可靠依据。
4.1 依托国家安全战略目标，确立谋求绝对军事优势的总体发展目标
美军军事能力体系的构建过程实质上是一个从“预期目标—解决方案”的反复迭代过程，即将国家安全目标作为初始输入和逻辑起点，将上一层级的解决方案作为下一层级的预期目标，通过逐层迭代式追问，推导出对军事能力建设的各层级要求，最终实现军事能力的完整构建。
(1)将谋求“绝对安全”作为国家安全的总体目标 美国始终坚持国家安全与发展相互依赖、互为条件的高度的来认识国家安全问题。认为国家安全的范畴不仅涉及传统的安全领域，还涉及意识形态领域的安全，同时将对国际秩序的有效控制也作为国家安全战略关注的重点。近几届政府始终强调将本国安全凌驾在他国安全之上，追求排它性的绝对安全。这种谋求绝对安全的价值取向，使得美国将确保各领域的绝对安全作为其总体国家安全战略目标，并以此作为美国制定国防战略、军事战略和军事能力发展规划的出发点和落脚点。
(2)将谋求“绝对优势”作为军事能力建设的总体要求 历届美国政府均认为强大的军事力量是国家安全战略目标得到实现的最重要支撑。冷战后，随着绝对安全观念的逐步确立，谋求军事上的绝对优势成为当前美国政府的必然选择。翻开美国军队建设的各项报告，“无与伦比”、“绝对优势”、“全能军队”、“全谱主导”等已成为军事能力建设的关键词。
分析美军的战略规划，不仅要求当前有能力战胜对手和慑止战争，更是试图形成与其他国家军事能力的代差，并始终保持代差，谋求长久的军事优势。可见，美军推进军事能力建设的目标并不仅是为了保持传统的军事优势，单纯为了赢得未来战争，更是为了通过寻找和主宰新的“军事竞争空间”，在军事层面保持美军对全球的领导能力，为其在国家安全层面追求绝对安全，在国家利益层面追求“绝对利益”创造必要条件，提供关键支撑。
4.2 进行充分的战略评估，确定战略级军事能力需求
在谋求绝对军事优势的战略指导下，美军将“ 威胁判定—确定军事战略目标和主要军事任务样式—确定战略级军事能力 ”作为军事能力体系构建的首要环节。这一过程主要依托美军较为完备的战略评估要制完成，如美国(军)定期对国家安全、国防和军队发展问题进行的战略评估，其相关内容体现在美国(军)定期颁布的《国家安全战略》、《国防战略》和《国家军事战略》，包括《四年防务评估报告》和年度《国防报告》等文件之中，这些报告不仅共同构成了美军较为完备的战略规划体系，也勾勒出了制定和修订军事能力建设的总体规划基线，并为制定军事能力建设战略提供了更为广阔的战略思维平台。
(1)强化威胁的判定与评估，引领军事能力体系构建美军认为科学完整的安全环境评估是构建军事能力体系的前提和基础。安全环境评估主要任务是完成对威胁的判断与分析，包括判明美国在一定时期内存在的主要威胁，并对威胁的严重性、紧迫性和地域性等特点进行分析和评估，及对威胁的发展趋势进行预测。
虽然 美军早已将国防规划模式从“基于威胁”调整为“基于能力”以应对充满着变数和不确定性的安全环境，但威胁的类型、特性和能力，仍然从战略评估角度决定着美军未来将要执行的主要军事任务，也决定着军事能力建设的最终方向 。威胁判定对美军军事能力体系构建有着极强的引领作用。如在2010年后美国颁布的《国家安全战略》、《四年国防评估报告》和《国防战略指南》等文件中，除了反复强调的恐怖主义、大规模杀伤性武器和地区性威胁之外，日益将反介入/区域拒止(A2/AD)、太空领域和网络安全威胁凸显出来加以强调。相应的，在军事能力体系构建方面，2010年5月美国战略和预算评估中心发布了《空海一体战的初步构想》，2011年11月美国防部专门成立了空海一体战办公室，并发布了《空海一体战概念简述》，开始正式对美军有效应对反介入/区域拒止威胁，增强空海一体战作战能力进行规划。此后，美军在2012年1月和3月分别推出了《联合行动进入概念》和《达成并维持作战进入概念》，对此类军事能力的构建进行具体细化。在应对网络和太空威胁方面，2010年5月美军正式成立网络空间司令部，2011年5月美国白宫发布了《网络空间国际战略》，同年7月美国防部发布了首份《网络空间行动战略》，开始对美军网络空间作战能力的发展进行全面构建；2011年2月美国防部在白宫2010年版《国家太空政策》的基础上发布了首份《国家太空安全战略》，提出必须确保美军具备随时进入并有效利用太空的能力，并对该领域的军事能力进行了初步规划和构建。
(2)以军事战略目标和主要军事任务为依托，确定战略级军事能力需求军事战略目标是军事能力建设和运用的总体方向和目标，而军事任务样式是军事战略目标面向威胁的任务性分解，也是军事能力构建的直接依据。依据对现行威胁的判定，美军强调必须以将要遂行的军事任务为牵引，对军事能力进行规划，规划中必须体现任务样式差异对军事能力提出的不同需求，明确指出不能继续使用“大规模作战行动”作为确定军队结构和规模的唯一依据，必须准备好在各种环境下执行更加多样化的军事任务，其目的是将“基于能力”的国防规划进一步聚焦到遂行的军事任务上来，以提升美军军事能力建设的针对性和有效性。
战略级军事能力处于美军军事能力体系的最高层级，是直接面向具体军事任务的军事能力分解，通常体现在美军各版本的《国家军事战略》和《四年防务评估报告》中。
4.3 以联合作战概念的开发为基础，确定行动级军事能力需求
美军认为军事能力体系构建的关键在于军事概念的开发，军事概念开发的过程实质上就是军事能力确认的过程。在军事概念开发中，美军通常沿着概念适用范围、作战环境描述、作战原则、作战原则的运用和预期军事能力的路径，对军事能力进行逐步确认。
(1)构建联合作战概念体系，确立军事能力发展的整体框架究竟发展哪些联合作战能力，如何运用各种联合作战力量？美军认为“联合”可以最大限度集成各军兵种和各部队的强项，是夺取全谱主导优势的基础。联合作战概念作为美军的顶层军事概念体系，其开发的主要目的在于通过构架未来军事行动范式来规划美军应具备的军事能力，开发过程的实质就是联合军事能力的逐步分解、逐步确认过程。因此，军事概念的开发是衔接各层级军事能力之间的桥梁和纽带，是军事能力体系构建的核心环节，整体上体现了“仗怎么打，军就怎么建”的基本思想。目前美军联合作战概念体系主要包括顶层联合作战概念、联合行动概念和联合一体化概念三种类型，其中顶层联合作战概念主要是总体上对军事行动的类型及其所需的核心军事能力进行规划；联合行动概念和联合一体化概念分别是针对战役级军事行动或某项具体军事行动所需的军事能力进行规划，是顶层联合作战概念的支撑性概念。
(2)开发顶层联合作战概念，确定顶层联合作战能力顶层联合作战概念的开发在军事能力体系构建中的主要任务是以确认顶层联合作战能力的方式，从作战行动角度完成了与战略任务能力需求的对接，并对之前确定的战略级军事能力进行再次确认、再次评估。顶层行动能力领域的确定主要是从军事力量运用的角度，将战略需求和军事手段的支撑进行有效对接，从宏观上完成了从“做什么”到“怎么做”的过渡。顶层行动能力领域的确定意味着军事能力体系“金字塔”的顶端已经正式确定，军事能力体系“自上而下”的构建过程才能够真正开始，这对军事能力体系构建的意义极为重大。
(3)开发联合行动概念和联合一体化概念，确定行动级联合作战能力联合行动概念和联合一体化概念的主要形式是各种概念(构想)报告，如属于联合行动概念的有《国土防御与民事支援构想》、《威慑行动构想》等，属于联合一体化概念和有《全球打击构想》、《联合水下优势构想》、《指挥和控制构想》等。这两类军事概念构成要素及行文方式接近，但其描述问题的针对性存在较大差异，最终推导出的军事能力也往往不在一个层级。联合行动概念是对战役级军事行动的概念性描述，主要是对战役级军事行动能力进行确认；联合一体化概念则是对构成战役级军事行动中具体作战行动的概念性描述，主要是对作战级军事行动能力进行确认。
尽管联合作战概念体系并不能提供最终的军事能力建设方案，但其将战略指导与联合部队能力的一体化使用联系起来，通过对军事能力的层层分解和构建，逐步将能力需求的构建从顶层规划层面过渡到了具体军事行动层面，为各军种和职能部门进行下一步军事能力构建奠定了基础。
4.4 以军种作战概念的开发为基础，确定项目级军事能力
在明确一系列联合行动概念的基础上，按照国防部的统一要求，各军种和相关职能部门(包括各职能司令部和战区司令部)，根据联合作战概念的体系框架，沿着“ 开发军种作战概念—确定军种能力—确定能力建设方案 ”基本路径，将联合作战概念与本军种(部门)的具体实际结合起来，对本军种军事能力的发展进行整体规划，并最终确定较为具体的能力建设方案。
(1)以军种作战概念的开发为基础，确定军种作战能力与联合作战概念开发的目的类似，各军种军事概念开发的目的是在联合作战能力与军种能力之间架起一座桥梁，即在联合作战概念确定的总框架下，在确保互通、互联和互操作的前提下，为最终确定本军种的军事能力提供具体框架。具体是各军种将国防部颁布的联合作战概念体系作为统一思想认识的平台，并在联合作战概念确定的统一作战背景下，以实现联合作战行动与军种作战行动之间高度融合为前提，继续细化本军种在联合部队中的职能定位，明确本军种军事能力的建设思路和发展重点。在美军军事转型全面启动的初期，各军种、部门并未出台专门的军事概念报告，其内容体现在各军种、部门颁布的各版本《转型路线图》中，主要包括军种作战概念、军种功能概念、军种支撑概念等形式，同样形成了一个自上而下的军事概念体系，完成了对军事能力的逐层分解、逐层确认，为指导军种未来军事能力建设提供了直接依据。
(2)以联合能力集成与开发系统为依托，确定项目级军事能力各军种(部门)开发的军事概念中并不出现具体的军事能力建设项目，只是生成了一个面向作战行动的美军能力需求列表。此类军种概念中确定的军事能力更多是以能力领域的形式表述，很难以此来确定具体的军事能力建设项目，必须进行进一步的分解细化。因此，军事能力体系构建的最后环节必须是在充分考虑技术成熟度、经济可承受性和现有军事能力的前提下，将军种概念确定的能力领域分解为一个或数个可通过具体建设项目实现的军事能力，这是军事能力建设具备可操作性的必然要求。
美军在2003年7月提出用“联合能力集成与开发系统”(JCIDS)作为军事能力构建和军事能力建设项目的最后环节，替代了原有的军事需求生成系统(RGS)。联合能力集成与开发系统帮助生成完整的、具备较强可操作性的军事能力需求列表和建设方案，并由此转入军事能力建设项目的实质性开发阶段。联合能力集成与开发将传统的“武器装备需求分析”转变为“军事能力需求分析”，并针对现有军事能力差距，提供包括条令、组织编制、训练、装备、领导和教育、人员和设施(DOTMPLF)7种要素的集成化军事能力建设解决方案。
可见，美军军事能力体系构建是以完备的战略评估机制为依托，以军事概念的一切为整体框架，对军事能力进行系统性构建，并能够不断依据威胁的变化、战争实践、平时演习和作战试验中的经验和教训进行实时调整。其突出特点是将军事能力建设始终置于军事战略的整体规划之下，要求每项能力建设项目均能够有效支撑其战略目标的实现，从而大大提升了军事能力建设的整体性和系统性，降低了建设过程中的随意性和风险，为推进美军军事能力的协调发展奠定了较好基础。
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