从美军看能力管理之三：以概念引领能力发展
在推进军事转型的过程中，美军逐步形成了一套以作战概念和构想为牵引的军事能力发展模式：其基本流程是 在对主要威胁样式和军事任务类型进行充分评估的前提下，以开发的军事概念体系为总体发展框架，沿着先联合作战概念后军种作战概念，先联合作战能力后军种作战能力的规划路径，由概念提出各个层次的军事能力需求，再由各层次的需求指导各领域的军事能力建设 。
作战概念是“运用简明的语言或图表，能够清晰地表述联合部队指挥官的作战意图以及如何运用有限资源达到这一意图的构想说明” 。通俗地讲，就是应对未来战争的一种设想，尤其指对未来军事力量建设和运用的一种构想或规划。作战概念的主要作用就在于构想未来的战争蓝图，并且设计打赢构想中未来战争的方式方法。因此，作战概念通常是以“问题解决方案”的形式出现的，军事问题提炼与确认、军事解决方案提出、所需军事能力分析是构成一个有效“概念”必不可少的主体内容部分，这一内容框架结构表明了“概念”面向未来的本质特征。
“军事概念提炼与确认”是以国家安全战略、国防战略、军事战略等一系列战略指导为依据，以现有军事能力评估为起点，按照战略指导所设定的目标要求，对武装力量在未来作战环境中可能面临的挑战或需开展的行动进行的构想及确认。军事问题的提炼与确认是一个概念的逻辑起点，是在对未来安全环境进行战略判断的基础上，对运用武装力量捍卫国家战略目标所做出的具体要求，表明了武装力量运用与国家战略目标要求的一致性，是武装力量建设“战略牵引”的明显体现。
“军事解决方案提出”是将战略指导具体化的关键步骤，为确认的军事问题提出了“应对之法”，是“概念”的核心内容部分，是对国家军事系统中力量运用部分的构想与说明，侧重于作战理论指导。概念中所提到的方案是超越现状、面向未来的，是对现有作战理论的发展或革新，是为适应未来军事挑战而制定的“成功的武装力量运用机制”，是美军“设计战争”的精髓。
“所需军事能力分析”为军事解决方案的实施提供能力支撑，是“概念”的另一重要内容部分，是对国家军事系统中力量建设部分的构想与说明，侧重于军队建设理论指导。概念中所提到的能力是面向未来的，是对军事问题解决方案的能力需求所做出的回应，并直接决定了军事能力建设的方向，是美军建设中“基于能力、概念驱动”的形象说明。
3.1 作战概念是一个自上而下的完整体系
作战概念的体系框架是对美军作战概念的类别划分与范围认定。整体上看，美军的概念体系大体可划分为联合作战概念和军种作战概念两大支柱部分。现有联合概念体系包括顶层联合概念—联合行动概念—支撑性联合概念体系结构。
顶层联合作战概念，主要阐述参联会主席对于联合力量未来将如何保卫国家抵御一系列范围广泛的安全挑战的整体构想，是联合作战概念谱系中居于顶层的概念，主要确立武装力量发展的优先事宜，并在战略指导和联合作战概念之间建立起跨接的“桥梁“，以支持联合武装力量的未来发展。
联合行动概念，广泛地阐述军事力量在顶层联合作战概念的框架下，将如何在特定的任务区域内实施军事行动。因此，联合行动概念文件主要描述未来涉及一系列军事行动所需的军事能力，并鼓励通过兵棋推演、联合训练和各种研究、试验及分析活动，进一步检视、验证这些概念。
支撑性联合概念，通过细致阐述未来联合力量将如何实施特定联合行动概念下位的一系列子任务集，或跨两个或多个联合行动概念任务领域发挥特定联合功能，从而为联合概念提供更具细节和深入的概念支持。支撑性联合概念所需达到的详尽程度，足以适合对其进行基于能力的评估。同样的，通过评估支持性联合概念，将能够对相应的联合行动概念进行更深入的分析与探索。经审批的支持性联合概念，将驱动基于能力的评估及其他类似评估流程的继续进行，这类评估流程，设计用于检视具体的能力差距，并支持和实施针对装备和非装备领域的调整，以实现达成概念中所需的能力和预期的最终状态。
3.2 作战概念形成军事力量建设需求牵引
作战概念的提出，很大程度上源自对未来作战需求和军事能力的深刻理解，它们必须就现有条令存在的问题、当前军事能力的发展和提升，以及仍处于考虑之中的应对未来安全挑战的重要的军事问题，提出明确的替代性解决方案。当概念获得广泛的认同，那么概念中所阐述的未来作战所需的新的军事能力就将得到明确和发展，这正是作战概念对于军队建设的牵引作用的重要体现。 美军的武装力量建设涉及到条令、组织编制、训练、领导和教育、人员、设施和政策等诸多领域，作战概念则为这一系列领域的建设发展提供全面的指导。
如果说作战概念是解决问题的理论分析过程，条令则是答案构成部分。当概念获得广泛的认同，那么概念中所阐述的能力与功能就将得到明确和发展，经过制度性的条令编修流程，就将体现在最新的条令之中。概念的提出，很大程度上源自对当前条令和军事能力的深刻理解，它们必须就现有条令存在的问题、当前军事能力的发展和提升，以及仍处于考虑之中的应对未来安全挑战的重要的军事问题，提出明确的替代性解决方案，从而促使概念的形成。这种发展过程中互为起终点关系使概念和条令联系紧密但区别明显。对比而言，概念的探索性更强一些，实际上，它们只是一系列未经证实而应加以严格检验的观念和构想，提出概念时考虑的范围也更广一些；条令则权威性更强一些，形成过程不仅受概念的指引，也受限于现有的政策、战略、条约、法律和技术发展状况等现实因素制约。
作战概念对组织编制的影响是导向性的。作战概念中关于武装力量运用所建议的新观念和方式方法，一旦经审批通过后即需付诸实施。实施过程中，这些新的方式方法可能将带来武装力量组织编制方式的必要变化，如此才能按照新构想的方式方法来完成任务或发挥功能，以及按照新的要求来投送、支持和维持武装力量的战斗能力。
作战概念或间接或直接地影响训练。训练的依据是条令，而作战概念对条令的影响是明显的，除了影响条令的形成外，概念还可能会通过明确当前条令或相关的战术、技术与流程的修订需要，来间接地影响军队人员、参谋等的个体训练和集体性的联合训练。甚至有些场合，概念会直接影响到训练。例如，美军参谋长联席会议主席可能会在其发布的《参联会主席联合训练指导》中将特定联合概念指定为“高关切度训练事务”，这些事务及特定概念所需的能力将成为训练中直接验证的事项。同理，针对特定概念，作战指挥官将可能采纳这些训练领域的变革，以更高效地促进所属联合部队做好准备，响应本责任区内的战略和作战需求，并遂行决策层指定的或预期的军事任务。即使是在概念的形成期间，概念也会对训练形成一定影响，如概念制定团队可能参与并支持军事演习计划团队的活动，以便将其构想中所涉及的特定作战环境，整合进相关演习场景、兵栱推演、教育和训练过程中。
作战概念对装备发展的影响明显。在概念的主体内容中，应对未来挑战所需的能力分析是一个重要部分，而新的能力需求则成为概念中所提的改进建议的起点。改进建议包括装备及非装备两个方面。通过联合能力集成与开发系统(JCIDS)的流程程序，检视概念中所明确的能力需求，以判断是否存在着当前或预期的装备能力差距。评估中被明确的装备能力差距，之后会通过联合能力集成与开发系统的流程进行再评估和确认，最后获得批准后生效。在联合能力集成与开发系统的流程框架内，“条令、组织编制、训练、装备、领导和教育、人员、设施和政策变革建议”，将被交付并纳入到非装备方面的建议体系中，经批准后将对现有资源分配产生影响。
作战概念对领导和教育的影响是显著甚至直接的。例如联合职业军事教育是由参联会主席审批的一系列有关领导力培育和军事职业教育的目标、政策、程序和标准。联合概念清晰地阐明了参联会主席对未来联合作战的构想，无疑将对联合职业军事教育产生显著的影响。一项联合概念，可能成为新军事职业选修课程形成的基础，或成为军队研究项目的主题。联合概念还可能是一系列指令、训练演习的基础，或针对将官/挂旗军官等高级军官高端拱顶石课程、以及针对高级士官所开设的高端拱顶石课程研讨的基础。联合概念的发起方，亦需与联合参谋部J-7部门协调行动，以便在每年的职业军事教育评估流程中提交关于引入相关经审批的联合概念的议题。
作战概念影响人员的能力结构生成。概念鼓励采取新的作战方式，或使部队具备新的作战能力，这些都直接影响着军事人员(包括现役部队、国防部民事雇员，甚至来自国防承包商的人力亦包含在内)的个体训练和集体训练。这些新的技能和能力，其提出可能需要追溯到此前的概念制定。
在军事设施方面，作战概念所提出的新的武装力量组织或运用方式，会对支持军事行动或军事生产项目至为重要的工业设施产生影响，并最终导致相关设施向适应概念要求的方向改进。
作战概念和政策之间的关系极为紧密。当新的挑战出现或新的需求产生时，决策层可通过政策影响任务分配、明确预期的能力需求，为武装力量遂行新的任务提供有力的指导，这些直接指引了新的概念开发。反过来，新的概念必然会产生一系列新观念和新方法，这些变革建议只有为决策层所接受，并得到政策层面方面保障，方能实现预期的作战能力提升。
可以看出，作战概念虽然置身于武装力量发展体系之外，但却影响到体系中每一个要素的发展变化，指引着武装力量体系整体走向，称其为武装力量建设发展的引擎并不为过。
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