从美军看能力管理之六：部队兵力轮转和管理
长期以来，美军一直沿用“建用”相对分离的养兵和用兵体制。为保障这一体制同步高效运行，美军各军种均构建了各具特色的兵力轮转与管理系统，这些系统作为兵力建设与运用的节拍器和调节器，不但为其军事能力生成搭建了较为顺畅的生产“流水线”，并能依据作战司令部兵力需求的变化，灵活做出调整，同时也有效支撑了美军全球兵力管理系统的顺利运行，下面以美国陆军为例介绍其兵力生成和管理。
6.1 美国陆军兵力的轮转和管理
美国陆军的兵力生成(Army Force Generation, ARFORGEN)是陆军生成可使用任务部队的核心流程，也是陆军“生产加工”军事能力的核心“流水线”。
(1) 以三个兵力池区分部队所处的状态 美国陆军的ARFORGEN系统由美国陆军部队司令部(United States Army Forces Command，FORSCOM)负责维护、协调和管理，涉及约78万名现役和预备役军人以及3400名文职人员的动员、训练、部署、维持、轮转和重组，适用于陆军的现役部队、后备役部队和陆军国民警卫队中所有的作战部队(Operating Force，OF)，但不适用于依据美国法典第十卷第3013(b)中负责征兵、补给、装备研发、教育训练、勤务、动员、复员退伍、行政管理等部队建设发展方面的“制度性”兵力(Generating Force，GF)。美国陆军的ARFORGEN系统通常以旅为基本单位进行轮转，包括三种模块化的旅战斗队(BCT)以及各类模块化的多功能支援和功能支援旅(BDE)。ARFORGEN过程定义了重置、训练/准备就绪和可使用三个相互衔接、周而复始的兵力池，以此区分部队所处的不同状态和战备程度，并进一步确定了资源配备的优先顺序。
图10 美国陆军兵力生成过程示意图
重置兵力池 当处在任务中的部署远征军(DEF)部署至预先确定的返回日期后，或是未部署的应急远征军(CEF)在可使用兵力池完成待命后，该部队随即进入重置兵力池。通常在返回日期后(R日)的头90天(现役)专门用于部队重组，主要进行士兵和军官退役、休假，武器装备的维修和升级，安排各类医疗事务，调整、改革部队结构和指挥关系，进行人员的任职教育培训等工作。原则上重组期的最后30天主要用于人员和装备的重新配备，也可视情进行有限的单兵和班组技能训练。 训练/准备就绪兵力池 在该兵力池中部队的主要任务就是依据在重置期间制定的训练计划，通过持续不断的训练和演习，不断提高部队的战备水平。在这一阶段的后期，作为增援力量的应急远征军(CEF)有可能直接转入部署状态，进行实际的任务部署。通常在兵力重置阶段，部队的人员和装备并不会完全到位，在这一阶段还将继续补足装备和人员，同时包括进行人员的在职培训和医疗保健等工作。 可使用兵力池 作为部署远征军(DEF)将按照预先确定的最迟部署抵达日期(LAD)的要求抵达任务区，进入执行任务状态；而应急远征军(CEF)将按照最迟兵力可用日期(AFPD)的要求完成一切任务准备，并随时准备转为部署远征军，进入执行任务状态。
(2) 以三种节奏应对不同强度的全球兵力需求态势 美国陆军认为，为了应对不同规模的兵力需求，ARFORGEN在提供兵力的数量和节奏上必须具备相当的弹性。为此，ARFORGEN定义了稳定状态轮转、大批量兵力需求状态轮转和全面飙升状态轮转这三种兵力生成节奏。
图11 美国陆军轮转周期示意图
稳定状态轮转 对应的是全球战略态势基本稳定，没有大规模的地区或全球化军事行动产生的兵力需求，美陆军可以提供较为充足的资源，战区的轮转部队需求处于或低于计划水平。此时，美陆军现役部队的轮转周期为36个月(3年)，部署驻留比(deploy－to－dwell)为1∶3，也就是处在可使用兵力池中的时间为9个月，其余27个月为非部署时间；后备役部队和陆军国民警卫队的轮转周期为72个月(6年)，部署驻留比为1∶5，其中动员时间为12个月，并在这12个月中部署9个月，其余60个月为非动员期。不过，由于伊拉克和阿富汗战争实际产生的大规模兵力需求，自ARFORGEN系统运行以来，美国陆军的轮转就几乎从未处于过稳定状态。 大批量兵力需求状态轮转 对应的是中等规模的战区或全球化的军事行动，如执行威慑行动、武装冲突、战争或维持稳定等产生的陆军兵力需求。此时可使用兵力池中的部署远征军(DEF)和应急远征军(CEF)已难以满足兵力需求，需要动用正处在训练/准备就绪兵力池后期的应急远征军(CEF)提供增援，并同时通过缩短训练周期，加快部队轮转节奏，适当延长兵力部署时间等方式尽可能保证提供充足的陆军兵力。典型的大批量轮转状态下兵力轮转节奏为：现役部队轮转周期仍为36个月(3年)，部署驻留比调整为1∶2，其中处在可使用兵力池中的时间为12个月，其它24个月为非部署时间；后备役部队和陆军国民警卫队的轮转周期缩短为60个月(5年)，部署驻留比调整为1∶4，其中动员时间为12个月，其余48个月为非动员期。近10年，美陆军部队的轮转节奏大多处于或高于大批量兵力需求状态。 全面飙升状态轮转 是一种极端状态下的兵力轮转，对应的是对陆军作战兵力的需求量已超过现有轮转制度和兵力生成机制可提供的兵力，即有一半以上的美陆军作战部队正处于实际部署状态。此时，将依据美国的相关法律，改变陆军动员策略，行使动员权力，调动相关资源，以提供更多的兵力资源。ARFORGEN系统实施后，美国陆军尚未处于过这种状态。
(3)美国陆军兵力生成流程的管理 美国陆军兵力生成流程的“牵头人”为分管作战与计划的陆军副参谋长(G－3/5/7)及其下属办公室，具体负责为ARFORGEN流程运行制定相关政策文件和发展规划，并负责依托各类委员会和决策协调流程运行时相关冲突各方的观点与利益，以及在流程运行时确定人员、装备、资源、训练和维持等资源配置的优先顺序。此外，分管人事的副参谋长(G－1)和分管装备设施的副参谋长(G－8)对ARFORGEN流程中人员和装备的协调和保障发挥更为直接的作用。
美陆军作战与计划副参谋长主要通过发布和管理陆军资源优先列表(ARPL)、一体化需求优先列表(IRPL)和动态陆军资源优先列表(DARPL)的方式，对兵力生成中资源的配置情况进行同步和优化。陆军资源优先列表(ARPL)为非保密官方文件，列表将兵力资源按优先等级和类别分为以下四种：远征兵力，包括已经部署或处于任务中的兵力，以及陆军保留的关键性制度兵力；任务的关键性兵力，包括临近部署或其它已经计划部署的部队；任务的基础性兵力，包括剩余的制度性兵力需求；任务增强性兵力，包括被变形(转变兵种基本职能后的兵力，如工兵转变为炮兵)或是重置后的兵力。陆军资源优先列表(ARPL)修订的时间原则上不超过两年。一体化需求优先列表(IRPL)为保密文件，目的是为每一个ARPL类别细化资源保障优先等级，其中涉及到陆军制度性和各战区的所有兵力需求，IRPL通常在每个财年开始时进行更新，也可根据需要随时更新。动态陆军资源优先列表(DARPL)主要是从部队发展角度为特定部队按照时间轴确立了更为详细的资源保障优先等级，DARPL通常在每个财年开始时和进行中期每年度进行两次更新，也可根据需要随时更新。
美国陆军兵力生成流程并不是独立运行的，还必须符合国防部和参联会统管的全球兵力管理(GFM)，规划-计划-预算-执行(PPBE)，联合战略规划系统(JSPS)等全局性战略管理系统的总体安排。其中对美陆军兵力生成系统影响最为直接的是全球兵力管理系统。从总体安排来看，美陆军现役部队的兵力生成流程与GFM的运行周期均为3年。美国陆军不但是GFM系统运行的重要参与者，并且将依据GFM系统运行的实际，不断调整陆军自身的ARFORGEN计划安排，以及陆军资源优先列表(ARPL)、一体化需求优先列表(IRPL)和动态陆军资源优先列表(DARPL)等支撑性计划，以时刻保证与GFM中确定的陆军兵力需求在规模和时间节点上对应。
(4)美国陆军兵力生成管理系统的新发展 近年来，随着美国全球战略重点逐渐调整为遏制和应对大国间的军事竞争，进而防范所谓“修正主义”国家对美国主导下的国际秩序带来的持续性挑战，美军建设和作战准备的重点也从较长期的中等规模持续性用兵需求，转向应对未来可能的大规模军事行动带来的用兵需求激增局面。2014至2015年，美国陆军明确提出将以可持续战备模型(Sustainable Readiness Model，SRM)替代原有流程，期望到2023年前后实现美陆军随时有2/3左右的部队处于可用状态，届时美国陆军的随时可用兵力将大大增加。
美国陆军认为未来兵力需求不会像过去的十余年那样可以提前预知，而是充满了不确定性，因此取消了现役部队通用固定式的兵力生成与轮转周期(后备役仍为6年周期)，转而根据每支部队诸要素的发展实际、认证考核情况和军事任务需求等因素进行综合考虑，更加灵活和有针对性地为每支部队“定制”轮转节奏。可持续战备模型(SRM)将部队所处的状态定义为三种：第一种为任务状态，这些部队属于部署中的部队，已经通过考核验证，并拥有充足的资源保障，随时可以采取决定性举措(Decisive Action)，进行持续性的进攻、防御作战和民事支援行动；第二种为准备就绪状态，这些部队虽未处在任务之中，但维持有执行决定性行动的能力，可以用于部署；第三种为进行准备状态，这类部队正处于重建之中，不能用于部署。
美陆军认为用可持续战备模型(SRM)替代原有的兵力生成模型有诸多好处。不但可以避免“兵力重置”初期，部队人员、装备和资金需求的“断崖式”变化，增强部队能力生成与运用的连续性，而且可以增强官兵，特别连营级军官的“主人翁”意识，主动作为，推动所属作战单元军事能力的加速形成；还有助于增强部队轮转时的精确化管理程度，提升陆军建设与运用的整体效益。
6.2 美国兵力轮转的作用和价值
整体而言，美军各军种的兵力轮转与管理系统较为合理地切分了战区和军种的指挥和管理职能，尽可能使作战部队免于面临因“令出多头”而引起的内耗和紊乱，而且美军各军种的兵力轮转与管理系统均采用任务需求牵引的模式，即依据国家安全战略、国防战略和军事战略等顶层战略明确的使命和任务，确定各军种兵力的总体规模、关键性能力和部队轮转的节奏等，使各军种兵力生成和运用的战略指向性进一步得到增强；美军各军种的兵力轮转与管理系统还有助于实现部队整体运转的“张弛有度”，既可为资源整合提供清晰的节拍，又可为人员发展提供明确的预期，切实增强了美军力量建设与运用的可持续性。
(1)军种的兵力轮转与管理系统有助于切分和衔接战区与军种的职能 依据《美国法典》和美军条令的相关规定，美国10大联合作战司令部指挥官的重要职责是通过制定和实施相关战略、战役计划，以及随时进行战略评估等方式，合理运用军事手段，与政府其他部门、非政府组织、跨政府组织、盟友和伙伴国等一道，达成美国总统确定的总体安全目标。然而，各作战司令部，尤其是各战区司令部在大多数情况下只是兵力资源的“消费者”，而各军种和特种作战司令部等才是兵力资源的“生产者和提供者”。于是，作为“消费者”，必须向“生产者”明确“我要什么，要多少，何时要，送往何地，持续性的消费意愿是什么”等问题；而作为“生产者”，也需要据此制定出合理的“产品”生产计划，并具体组织产品生产。美军各军种的兵力生成、轮转和管理系统，实际上就是各军种产品生产计划的制定和实施系统，具体规定了各类原材料整合的时间轴线和工艺流程。这些系统既要与美军整体的全球兵力管理系统配套衔接，还要综合考虑本军种人才招募培养、装备生产维修、基础设施建设、财务支持等一系列复杂琐碎的因素，对于整体协调美军军事力量的建设与运用发挥着不可或缺的作用。
更重要的是，依据《美国法典》和美军条令的基本精神，在军种和特种作战司令部兵力资源“生产流水线”上的原材料和半成品，是无法也不能直接交付作战司令部使用的。也就是说，对各军种正处在建设中的部队，作战司令部是没有作战指挥权，更没有行政管理权限的；对已交付作战司令部、处在任务中的部队，作战司令部就拥有了与其职能相适应的权限，而各军种部队随即也就失去了相应的权限。可见，各军种的兵力轮转与管理系统有助于让“正确的”部门在“正确的”时间履行“正确的”职责，能够有效避免由于令出多头造成的行政消耗，甚至是指挥管理上的混乱。
(2)军事力量联合建设是实现军事力量联合运用的基本途径 冷战结束后，特别是进入21世纪以来，美军越来越强调以军事力量建设时的联合来促进和实现力量使用时的联合。通过国防部和参联会主导开发联合作战概念的方式，首先勾勒出美军未来的整体面貌，再“分包”给各个军种具体负责组织实施。其目的无非是想建立起一支“先天联合”型的军队，即将联合作战的“关口”前移，通过设计时的联合，带动建设时的联合，最终促进运用时的联合。
试想，如果在设计、建设和训练时都未解决的联合问题，在具体作战行动中又怎能真正解决呢。与以上机理类似，美军各军种的兵力轮转和管理流程充当了军事能力生成的“集成器”，很好地实现了军事能力集成“关口”的前移。军事能力生成涉及军队建设的方方面面，如何在恰当的时机，以恰当的方式，对恰当的资源进行整合，是确保军事能力生成的关键。因此，除应制定人员、装备、训练、基础设施等军事能力要素发展的分计划外，更应在前期对这些要素进行通盘考虑，并预先编制出军事能力生成的“统筹图”，这样，在军事能力建设时才可能实现诸要素发展的协调推进和高效集成。此外，与全球兵力管理系统充分对接的军种兵力轮转和管理系统还有利于同步各军种的训练计划，便于组织更高等级、更为集成的军种内合同训练和跨军种联合训练，真正实现以联合训练促进联合作战能力的快速生成。
(3)迭代发展，张弛有度是信息时代军事力量建设与运用的重要规律 如何在有效遏制和应对传统安全威胁的同时，切实做到随时准备，快速反应，有效应对各类非传统安全威胁日益成为各国军队能力建设的重点问题。尽管美军各军种的兵力轮转与管理系统都各有特点，但均构建起了一个迭代发展、螺旋上升的发展路径，而将完整的轮转周期大致划分为任务期、训练期和休整重构期三个阶段。这样做的好处：一是更为符合信息时代军队建设必须迭代发展、小步快跑的基本要求。信息时代，各种新思想新理念新技术层出不穷，如何快速借鉴、高效整合经济社会发展提供的丰富资源，是军队建设必须重点考虑的问题，而构建起一套环境适应型的兵力生产和使用的“流水线”是解决这一问题的重要途径。也就是说，可以通过持续改造产品的“工艺流程”，并同时对“原材料”进行升级，来实现军事能力的快速升级换代。可见，兵力轮转与管理系统有助于摒弃一步到位的思想，通过构建起螺旋上升、快速迭代的军事能力发展路径，快速整合新型资源，快速生成新型的军事能力，以应对不断变化、随时出现的安全威胁。二是更为符合信息化军队军事能力可持续发展及兵力运用的要求。军队要时刻准备应对安全威胁，但具体到某个作战单位，某个作战人员，某个武器平台则不可能做到“常备不懈”。对此，美军的兵力轮转系统均将部署驻留比，武器装备的维护升级，人员的休假和进修等事项作为重要内容加以考虑，充分体现了信息时代军事力量建设与运用“张弛有度”的基本思想。
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